21. LAS FUENTES Y JERARQUIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

EL DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

Las fuentes del Derecho Administrativo

1. CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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Ninguna disposición determina cuales son las fuentes del derecho público dentro del ordenamiento jurídico español, aunque se pueden considerar a los orígenes y la forma de manifestarse de las normas jurídicas que integran el derecho.

Garrido Falla define las fuentes del Derecho Administrativo como :

“aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia”.

Para poder definir el Derecho Administrativo se han adoptado múltiples perspectivas, aunque podemos enumerar dos grandes opciones: 

1. las que giran entre un criterio sustancial, es decir, el Derecho Administrativo "per se", con contenido y caracteres propios, o 
2. las que descansan en un criterio personal, es decir el Derecho Administrativo simplemente es el Derecho de la Administración.

Parece esta última aproximación personalista ser, de forma aparente, la más convincente. Pues, la misma palabra lo dice : el Derecho de la Administración es aquel que sea de aplicación a ésta. 

Se puede entender que la Administración es un complejo orgánico incorporado al Poder Ejecutivo; sin embargo, la Administración no maneja solamente el Derecho Administrativo. Es decir, aunque la Administración debe sujetarse a los dictados del Derecho Administrativo, no aparece siempre en condición de persona de Derecho Público; a veces también actúa en condición de persona de Derecho Privado.

2. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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Hay que decir que el Código Civil establece los siguientes principios :

- Según su Art. 1, las Fuentes del ordenamiento jurídico español son : la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

1. Carecen de validez las disposiciones que contraigan otra de rango superior (principio de jerarquía de las fuentes del derecho).
2. La costumbre solo rige en defecto de Ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y resulte probada. Los usos jurídicos, que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.
3. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
4. Las normas jurídicas contenidas en los Tratados Internacionales no serán aplicables directamente en España, en tanto no se hayan promulgado y publicado.
5. La jurisprudencia, integrada por la doctrina reiterada establecida por el Tribunal Supremo al interpretar la Ley, la costumbre o los principios generales, constituyen fuente indirecta del derecho.

3. CLASES DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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Según diversos autores existen dos modalidades o criterios de clasificación de las fuentes del Derecho Administrativo, siendo estas según :

• Procedencia.- fuentes para la administración y fuentes de la administración.

• Materia regulada.- fuentes exclusivas del derecho administrativo (reglamentos) y fuentes eventuales de derecho administrativo (leyes).

- El derecho administrativo español está claramente dominado por el principio de la Ley escrita, aunque no son las únicas. Por ello, vamos a enumerar las distintas fuentes que hay, ya sean directas (escritas y no escritas) e indirectas que tener en cuenta :

• Escritas.- Como las Leyes (constitucional y ordinaria), y los distintos Reglamentos.

• No escritas.- Como la costumbre y los principios generales del derecho.

• Indirectas.- Como los tratados internacionales y la jurisprudencia.

4. LA JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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Además del principio de “Legalidad” de la actividad administrativa, (el cual dice que la Administración no puede dictar disposiciones de carácter general que vayan en contra de la leyes emanadas del Poder Legislativo) la Constitución Española reconoce el principio de jerarquización de las normas escritas. 

Esto se manifiesta en el Art. 1 del Código Civil, cuando dice que “Carecen de validez las disposiciones que contraigan otra de rango superior”. 

En consecuencia las distintas fuentes que hemos enumerado se colocan en un orden jerárquico y escalonado; lo cual significa como establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas al caso concreto.

En consecuencia, podemos decir que este principio fundamental se materializa en otros dos :

• El derecho escrito prevalece sobre las fuentes no escritas.

• Norma emanada de órgano superior prevalece frente a la que procede de órgano inferior.

El ordenamiento jurídico se compone de un conjunto de normas jurídicas, de forma que los criterios de división de las normas jurídicas en general, son aplicables al Derecho Administrativo en particular. 

Según el origen de las fuentes, las normas jurídicas pueden clasificarse en :

1. NORMAS PRIMARIAS

Son las emanadas de aquellos órganos a los que se les reconoce la posibilidad de producir normas jurídicas, con independencia, porque tienen potestad soberana. Es decir, son las que se crean, otorgan o regulan el poder administrativo y constituyen el ordenamiento jurídico administrativo. 

Pudiendo a su vez, clasificar en :

• ∗ La Constitución. Es la norma suprema del Estado, nacida directamente del pueblo español, del que según el art. 1.2 de la misma, emanan los poderes del Estado.

• ∗ Las Fuentes o Actos con fuerza de ley. En general son las Leyes y sus clases, de forma que por el principio de jerarquía normativa, los actos con fuerza de ley, quedan subordinados a la Constitución. Si la vulneran y son impugnados por quienes están legitimados, para ello el Tribunal Constitucional podrá declararlos total o parcialmente inconstitucionales.

• ∗ La Costumbre. Se define como un uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante como expresión de una convicción jurídica. Por lo tanto, son aquellos usos sociales que son frecuentes de normas jurídicas.

• ∗ Principios Generales del Derecho. Son los que sirven de fundamento al derecho positivo; de forma que tales principios, se pueden resumir en : El de igualdad que consagra la constitución, el de seguridad jurídica, el de equidad y el de buena fe.

2. NORMAS SECUNDARIAS 

Son las que provienen de órganos a quienes las normas primarias les confieren el poder de imponer una conducta a los ciudadanos. 

En principio, también podemos clasificarlas a su vez, según :

• ∗ El Reglamento. Se puede entender como aquella disposición de carácter general, emanada de un órgano de la Administración y subordinada a las Leyes.

• ∗ La Jurisprudencia. Podemos definirla como el criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho, mostrado en las sentencias del Tribunal Supremo (aunque no tiene fuerza o valor vinculante).